加强成本控制 提升建设项目管理水平
来源： 国家机关事务管理局
发布时间： 2024-10-05 10:30:00

建设项目是机关事务管理、服务、保障职能的重要载体。以加强建设项目成本控制为切入点，通过实际行动降本增效，推动过紧日子蔚然成风，不仅是机关事务管理部门落实“坚持勤俭办一切事业”要求、建设节约型机关的需要，也是在担当作为中打造优质廉洁工程、提升建设项目高质量管理水平的需要。
建设项目成本控制要点
建设项目成本控制涵盖项目建议书和可行性研究、初步设计和投资概算、施工图限额设计、招标采购、合同签订、变更洽商、工程结算、工程审计环节，形成投资估算、设计概算、施工图预算、招标控制价、合同价、变更金额、工程结算等关键指标，紧扣上述环节严控关键指标，就能够较好地实现建设项目成本控制目标。
建设项目成本控制存在的主要问题
投资估算流于形式，指导意义不强。投资估算作为投资决策的第一道关口，准确与否不仅影响项目前期各阶段的工作质量和经济评价结果，还直接关系到后续设计概算和施工图预算的工作原则和标准，对建设资金筹措方案也有影响。有的单位把项目建议书和可行性研究报告仅仅作为申报立项的形式文件，不重视编制质量，甚至直接套用参考项目造价，缺少差异性和针对性对比分析，没有考虑到地下水处理、地下障碍物清理、污染土治理、地铁保护、规范强制性条款变化、时间效应等因素，对土地费用、贷款利息等估计不足，导致投资估算编制不准确，对后续项目实施难以发挥指导作用。
设计概算丢落项，精细度准确度不够。经批准的设计概算是成本控制的红线，分为初步设计和投资概算编制两个步骤。初步设计是投资概算编制的重要依据。在初步设计过程中，有些项目把报审时间、开工时间作为硬指标，压减必要的设计时间，造成设计质量不高、错误不少；或对现场情况查得不细、把得不准，没有提前和市政主管部门沟通，没有与物业和业主代表交换意见，特别是在改造类项目中，碍于一些隐蔽部位难以查看，仅凭经验估计大致范围，与实际情况差异较大。在保证初步设计质量的前提下，投资概算编制阶段有时会出现计量不准和丢落项的问题，造成设计概算不能全面、真实反映客观情况，如果涉及的金额较大，无法实现资金平衡，会造成成本失控、项目超概。
施工图预算问题多发，给后续成本控制埋隐患。施工图预算需经过施工图限额设计、招标控制价编制、招标采购，最后形成成果性的合同文件，由于环节多、工作杂，往往是发生问题的重灾区。在施工图限额设计阶段，容易出现擅自增加设计内容提高建设标准、设计错误和歧义表述、市政接口和负荷不满足实际要求、设计过程中遇到政策调整和规范更新等情况，需要重新设计、返工拆改。在招标控制价编制阶段，普遍存在编制的工程量清单一些子项计量不准、缺项漏项、特征描述不清，个别项目综合单价严重背离实际市场水平，导致招标控制价无法做到客观公允。在招标采购阶段，有时采购方式选择不当，有时邀请单位竞争不充分，导致优惠力度不及市场正常水平，投标报价中还可能存在不平衡报价，给后续变更洽商埋下伏笔。在起草签订合同阶段，照搬照套推荐模板，对专用条款中涉及价格调整的内容考虑不全，违约处罚条款对参建单位有利，可能造成后续调解或诉讼环节出现被动局面。
工程变更不够规范严谨，工程结算久拖不结。工程结算主要依据是合同价格和工程变更。合同管理方面，有些建设单位履约意识不强，对工期、造价相关合同条款没有吃透，人为压缩或拉长工期，随意增加拆改等合同外工作内容，没有与总承包单位协商签订补充协议，单方面以为对方会放弃权利主张。工程变更管理方面，有时为抢工期，边设计边施工或者先开工再报批，施工组织紊乱，施工内容与批复和设计要求不符，需要返工或者重复拆改，直接现场签认，没有履行工程变更管理规定，拖到竣工后一揽子确认，由于资料遗失、人员调整，许多变更事实难以追溯，变成大家都不愿意碰的烫手山芋，越往后解决难度越大；有些对工程变更缺少必要的审核论证，没有从优化工艺、降低造价的角度去变更方案，被参建单位“带节奏”，报什么就批什么、怎么报就怎么批，客观上增加了建设成本。
结论及对策
设计管理是成本控制的指挥棒，需提高3个阶段的设计质量。从近年工程结算审计结论来看，因设计原因导致工程费用增加的情况比比皆是，一定程度上，设计阶段比施工阶段可能造成的浪费更大。建设项目要提高方案设计、初步设计和施工图设计3个阶段的设计质量，发挥好设计对于项目管理、特别是成本控制的指挥棒作用。一是重视方案设计，提高投资估算的合理性，在建设规模、建筑高度、退线距离、绿地面积等方面严格落实规划要求，在建筑立面和内部空间设计等方面多方案比选、请专家论证，测算投资估算要根据方案设计特点，对参考项目的造价指标进行合理换算或调整，充分考虑建设周期对建设成本的影响，合理评估资金成本费用，确保各项费用科学完整准确。二是深化初步设计，提高设计概算的准确性，压实设计单位责任，按照批复的规划设计方案和相关设计指南、造价指标，充分考虑现状使用状况、地质水文条件和市政配套条件，提高初步设计的颗粒度，确保建筑、结构、机电、暖通、给排水、智能化等各个专业满足规范要求并有效衔接。依据初步设计内容完整合理准确编制设计概算，在设计合同中约定丢落项和表述不清等问题的处罚条款，加强设计概算编制质量的审查，组织好内部联审和专家评审，逐级履行设计概算报批程序。三是执行限额设计，确保施工图预算不超设计概算，按照批准的设计概算控制施工图设计，施工图总预算不得超过批复的总概算，同时各专业、各分项宜控制在批复概算范围之内。确需增加功能或提高建设标准的，应当履行相应决策程序，明确超出部分实现资金平衡的方案。及时向主管部门申报施工图强审，按照规范要求修改完善，组织好图纸会审和设计交底，减少项目实施后返工拆改。
招标采购是成本控制的压舱石，需严格落实真邀真请真招标。招标采购产生的中标单位和合同，构成建设成本控制的客体和依据，优质的中标单位能够合理安排工序、提前识别风险、主动提醒业主，完善的招标清单、合理的投标报价、公平的合同条款能够减少后期变更洽商和索赔纠纷，因此招标采购对于成本控制的作用至关重要。落实真邀真请真招标，一是应做到招标控制价真准确，建立主要材料设备造价信息清单，完善特征描述，收集有竞争力的价格，规定品牌范围，根据各项目特点和施工图设计，对其他材料设备要求予以明确，尽可能选用市场主流、技术成熟的产品，减少暂估价项目，确保编制的招标控制价项、量、物、价准确无误。二是应做到招标采购真竞争，编制完善招标文件范本，合理设置打分项和分值，减少非必要废标。评标过程中及时引入清标，加强企业资质和业绩审查，防止围标串标，提前识别不平衡报价和未按招标清单投标风险，在确定中标结果和签订合同时采取措施有效防范。在评标后做好尽职调查，畅通与总承包单位集团总部联系，严厉打击非法挂靠行为，通过充分的市场竞争选取意向服务单位。三是应做到合同条款真严密，收集整理本单位各类合同常见纠纷案例，在国家行业主管部门合同范本的基础上有针对性“打补丁”，尤其是关于价款调整、支付方式的约定，增加保护业主权利、降低诉讼风险的条款，比如对于准备招标的暂估价项目，总包合同中应明确招标形式、邀请单位确认、总包方的工作预结算处理办法等内容，减少暂估价纠纷，保证合同的正常履行。四是应做到暂估项工程有依据，尽可能在施工图设计阶段完善设计内容，避免设置暂估项工程；确需设置的，应当落实功能和档次需求，充分与同类项目作对比，形成暂估项工程金额合理性分析报告，做到虽是估算，也有依据；在暂估项工程发包阶段，要充分发挥市场作用，引入一些有实力的企业参与竞争，选择性价比高的供应商，保证资金的高效利用。
工程结算是成本控制的最后关口，需掌握工程变更主动权、动态跟进财务清单。工程结算是衡量成本控制效果的结果指标，也是历来审计的重点，而工程变更管理是工程结算环节成本控制的核心。要全面提升人的管理能力，筑牢节约成本的思想认识，提升成本控制的专业能力，严格执行先审批后实施的原则，形成时刻与同期同类项目比、与概算清单合同比的成本控制意识，加强对参建各方的监督管理，明确施工、监理、造价和设计的责任边界和职责义务。做好工程变更过程结算，对报审的工程变更及时审定变更金额，做好资料归档，争取工程变更过程结算，避免因人员调整、资料缺失、扎堆报审等造成工程结算缓慢；施工过程中严格履行各项工程变更报审制度，坚持现场查看、集中讨论、提出方案、履行程序，杜绝未审批先施工、随意变更等现象，强化过程管控力度。加强成本动态管控，依据批复概算、中标报价、工程变更编制成本财务清单，完成项和调整项要及时记录，动态掌握机动资金数额和出处，一旦出现偏差立即预警，通过对偏差原因做出具体分析，制定相应的纠偏措施。